解读《政府信息公开条例》
解读《政府信息公开条例》
2007年4月26日，国务院总理温家宝签署第492号国务院令，公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，条例共五章三十八条，分为总则、公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障、附则。下面我就该条例的有关内容，从三大部分作简要的解读。
一、条例的主要内容
1．条例制定的背景及目的。
政府信息公开是对公民知情权的保障，在国外关于政府信息公开方面的立法已相当普遍，目前全世界已有五十多个国家和地区进行了政府信息公开的立法，如英国出台的《政府行为守则》对政府信息公开做出了相应规定；欧盟是通过欧盟指令的行式逐步形成了政府信息公开的规则。
我国从1998年开始对政府信息公开立法进行立项，到2003年《政府信息公开条例专家建议稿》问世，及至2007年1月国务院常务会议“原则通过”以后，又花了三个月进行修改，以至于人们以“十年破冰”来形容制定这部法规的产生历程。这部行政法规还产生于众多的部门规范性文件、地方性规章法规的基础之上， 2002年11月出台的《广州市政府信息公开规定》，是我国第一部全面规范政府信息公开行为的政府规章。一年多后，《上海市政府信息公开规定》出台。截至目前，全国已有11个省市制定了政府信息公开的地方性法规。
国务院信息化工作办公室有关人士表示，该条例的制定旨在推进法治政府、责任政府、效能政府和服务型政府建设。政府信息公开以后，行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息能够为广大群众知晓，保障了人民群众的知情权、参与权和监督权，有利于人民群众监督政府部门正确地行使行政权力，实现依法行政，防止行政权力被滥用。因此，条例第一条规定，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。
2．政府信息公开的主体。
既然是政府信息公开条例，那么公开的主体就是政府。但因为我国的具体情况，行使行政管理职权的主体比较复杂，因此，政府信息公开的主体，不单指政府部门。按照条例的规定，除了行政机关适用该法规外，具有管理公共事务职能的组织公开信息的活动也适用本条例。具体而言，政府信息公开的主体有三类：一类是行政机关；第二类是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，如地震局、气象局、银保监会、保监会等等；第三类是与群众利益密切相关的公共企事业单位，像教育、医疗卫生、供水、供电、供气、公共交通等单位，也要参照条例进行信息公开。由此可以看出，条例规定的政府信息公开的主体覆盖了与老百姓日常生活关系密切的大多数机构。
另外，因为该条例是国务院制订的行政法规，因此只适用于各级行政机关，而不适用于人大、政协、法院、检察院等国家机构，这些机构的信息公开工作，按照与其有关的法律规定。
3．政府信息公开的范围和内容。
在政府信息公开的范围问题上，有一个基本要求即“以公开为原则，不公开为例外”。条例第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。从此可以看出，政府信息的外延是非常广泛的，条例规定的须公开信息的范围也很广泛，对此作了原则性的规定，即除了国家机密、个人隐私、商业秘密以外的政府信息，原则上都应向社会公开。
根据条例第九条的规定，政府应当主动公开的信息有四类，即（1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（2）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（4）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。第十至十二条以列举的方式对此作了细化，分别规定了各级政府应当公开的信息范围。第十三条还规定了公众申请政府公开相关信息的权利，即除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。条例第十四条对例外情况作了规定，即：行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。
4．政府信息公开的方式和程序。
条例第十五条规定，行政机关应当将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开；第十六条规定，各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。这是政府信息公开的方式，也是对条例第五条规定的“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则”的贯彻和呼应。
条例第十七到二十八条分别从信息公开的权限、期限、载体，公民申请信息公开的要件、答复、费用等方面做了规定，从而为信息公开做了程序性的保证，使信息公开具有了程序上的可操作性。
5．政府信息公开的监督和保障。
没有救济就没有权利，对于政府信息公开的救济手段始终是人们关注的一个重点话题。外界普遍关心的问题是：如何对行政机关信息公开进行监督？如果行政机关不提供相关的可公开信息，公众应该怎么办？就救济而言，原先的政务公开一般都没有法定救济途径，只能采用传统的反映意见或申诉的方式，结果充满不确定性。条例对此进行了系统的规定，采取了一系列的监督和保障措施，如各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议；政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查等，并对信息公开过程中的监督、责任追究等作了具体规定。
在救济渠道上，条例为公众提供了三种方式，即公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以通过申诉、行政复议和行政诉讼来维护自己的合法权益，
二、政府信息公开条例将带来的深刻变化
可以预见，条例实施以后会给我们近年来大力推进的公开工作带来多方面的深刻变化：
1. 政府公开工作具有了较高的法律依据。
就法律地位而言，原先的政务公开大多是靠文件推动，法律效力不明或者效力等级低，一旦遇到上位法就容易产生冲突。条例作为国务院制定的行政法规，可以说是目前政府公开工作领域效力层级最高的法律依据，体现了国家意志和法律的权威性，也为政府公开工作提供了法律保证。
2．信息公开成为政府法定的责任和义务。
就性质而言，尽管近年来一些地方和部门都在推动各种形式的政务公开工作，但许多地方仍然停留在单方面的承诺阶段，甚至在少数地方被当作某种“恩赐”。因此，有些政府工作人员想公开就公开，不想公开就不公开，想公开多少就公开多少，老百姓没有办法，也没地方说理。条例把信息公开从单方面的恩赐变成申请人的权利，公众有权获得政府信息。如果政府机关再随意缩小公开的范围或者拒绝公开应该公开的信息，公众可以通过法律渠道寻求救济。
3． 政府公开的范围大幅度扩大。
就公开的范围而言，原先的政务公开大多是办事制度公开，有些地方形象地称之为办事过程与结果的“两公开”。条例施行以后，按照前面讲过的“以公开为原则，不公开为例外”的基本要求，根据条例规定的公开范围，政府要公开的信息范围有了大幅度的扩大，政府机关不但要公开办事程序与结果，还要公开手中掌握的大量信息。
4． 政府信息公开具备了法定的程序。
就程序而言，原先的政务公开程序比较简单，如公告栏、便民卡、记者招待会等，并且只有主动公开一种形式。条例规定的程序将更为多样和严格，既有主动公开又有依申请公开，既有法定公开形式，又有非法定公开形式。尤其是将实行依申请公开的引入，是条例的一个亮点和创新。
5. 政府公开具有了较高的配套制度。
就配套制度而言，原先的政务公开相对比较简单，要求并不是太高。相比之下，条例规定了信息公开的具体制度，提出了更高的要求。按照规定，为实施条例，政府机关应当准备政府信息目录和公开办事指南，应当指定专门人员负责政府信息公开工作，应当在办公地点提供查阅条件，必须在时限内做出答复，应当建立违法责任追究制度，等等。
三、相关的几个问题
1．为什么要留一年准备期。
条例将于２００８年５月１日起施行，也就是说还有一年的实施准备期。国外类似的立法一般也都有一段时间的准备期，如英国的信息自由法案经过了近五年的准备期，匈牙利也规定了一年的准备期。那么我们为什么要留有一年的准备期呢？主要有四方面的原因：一是人民群众要有一个了解的过程。二是政府有三个方面的准备工作要做。行政机关要有一定的时间对本机关大量政府信息进行整理，做好政府信息公开指南和公开目录的编制和修订工作；要负责指定专门的机构来承担政府信息公开的工作，还要建章立制；要对负责政府信息公开工作的人员进行业务培训。三是有关的地方政府和部门要清理、修改和完善相关的规定。考虑到一些省、市和政府部门在条例公布之前已经制定了本地区、本部门的信息公开的规定，对于这些规定如果有与条例不一致的地方，要把它们统一起来，有要求不明确的地方，要按照条例的要求来进一步明确，也要有一个清理过程。
2．信息公开与政务公开的关系。
政务公开自上世纪90年代中后期推行以来，通过设立行政服务大厅、建立新闻发言人制度、开设政务公开栏、开通政府信息网站等等，不断创新形式，改进手段，尤其是近年来我国大力发展电子政务，加大了政务公开的力度，其中最具有代表意义的就是中央政府门户网站的建立。中国政府网对于促进政务公开，便于公众知情、参与和监督，具有非常重要的意义。自2006年1月1日正式开通以来，中国政府网的访问量稳步提升，影响力和辐射力逐步提高。以往老百姓很难见到的东西，如今都可以在中国政府网上找到，网站就像一个史无前例的权威资料库，把国务院令、国务院发文、国办发文等7种文件分门别类上网，甚至把从2000年以来的200多期国务院公报悉数搬了上去，这无疑把政务公开工作推向了深入。
那么，政务公开和信息公开有什么关系呢，应该说目前没有明确的区分。专家认为，政府信息公开与政务公开是两个交叉概念，但是二者的指向都是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制，都是推进社会主义民主、完善社会主义法制、建设法治国家，最终“殊途同归”。信息公开条例的出台，对于规范我国的政务公开将起到很重要的作用。它是对政务公开制度的完善，有助于推动政务公开在法制的轨道上开展，彰显了中国建立透明政府和服务型政府的决心。中国人民大学教授莫于川认为：“以法规来促进政府信息公开，有助于上级监督下级，也有助于下级监督上级。但主要还是人民群众监督了政府。”
3．关于信息发布协调机制。
在西方国家，因为实行以三权分立为基础的权力制衡制度，所以政府信息发布有时会出现各部门互相冲突的问题。我国实行民主集中制，这种情况是不允许出现的，否则不但有损政府的权威，也会对社会造成损害。
根据条例规定，行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布。这就形成了一个信息发布的协调机制，其主要意义是能够保证信息发布的集中统一性。这个信息发布协调机制以及条例中规定的保密审查机制，成为我国信息公开制度与西方信息自由制度的主要区别。
2007年1月，审议通过《政府信息公开条例》的国务院常务会议指出，推行政府信息公开，是推进社会主义民主、完善社会主义法制、建设社会主义法治国家的重要举措，并要求各地区、各部门进一步完善工作机制，不断提高政府信息公开的效率和水平，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权，努力建设人民满意的法治政府。该条例的出台，是在依法行政的思路指导下对行政体制改革和政府建设的制度完善，是推进社会主义民主，建设法治政府、阳光政府、透明政府的重要举措。我们相信，该条例的实施，必将对我国的行政管理体制改革和政府管理创新产生长远且深远的影响。
